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【专家解读】为进口机电产品采购明方向
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    http://czj.bynr.gov.cn 2022-06-06
 
 

——解读第三批政府采购行政裁决指导性案例第30号

 

■ 本报记者 杨文君

实践中,有人以为,机电产品加上“进口”两字就可以不受政府采购相关规定的约束;还有人认为,只要经过招标过程就万事大吉。实际上,这都是不懂法、乱用法的表现,而这样的事件就发生在第三批政府采购行政裁决指导性案例第30号(以下简称“第30号案例”)中。

“该案例意在为今后采购进口机电产品的法律适用、程序以及监管指明方向。”采访中,专家们一致表示。

追根溯源,法律适用有逻辑

根据第30号案例的处理结果,向国内代理商采购进口机电产品应适用于《中华人民共和国政府采购法》(以下简称“政府采购法”)。

判定已有,依据何在?

一方面,是基于政府采购相关法律、行政法规、部门规章的内在逻辑。青岛市财政局政府采购监督管理处朱士龙告诉记者,政府采购法对采购进口产品(包括进口机电产品)未明确例外情形,只要符合其第十条规定的除外情形,并经财政部门审核后,就可以采购进口货物,同时不排斥国内同等质量性能的“国货”。因此,采购进口产品属于政府采购法规范的范畴。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)第七条规定,政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务,采用招标方式采购的,适用《中华人民共和国招标投标法》(以下简称“招标投标法”)及其实施条例,采用其他方式采购的,适用政府采购法及本条例。这是对政府采购工程采用招标方式采购的法律适用所提的要求,并非常明确地指出,工程建设有关的货物是指构成工程不可分割的组成部分,且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等,这类货物才适用招标投标法及其实施条例,其他货物仍适用政府采购法及其实施条例。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)(以下简称“87号令”)第八十三条规定,政府采购货物服务电子招标投标、政府采购货物中的进口机电产品招标投标有关特殊事宜,由财政部另行规定。“这也充分说明,进口产品(包括进口机电产品)属于各级财政部门依法监管的范围。”朱士龙说。

另一方面,则可以从立法沿革的角度洞见判定依据。中国政法大学教授成协中向记者介绍道,在政府采购法制定之前,对于机电产品国际招标,最早是由国家外经贸部门(后为商务部)依据招标投标法及其相关规定进行管理。自2003年政府采购法实施后,政府采购的范围被明确,但未对机电产品做出特别规定。在实践中,还是延续先前的管理格局,由外经贸部门依据招标投标法及其相关规定进行管理。

2004年,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)(以下简称“18号令”)第八十六条规定:“政府采购货物中的进口机电产品进行招标投标的,按照国家有关办法执行。”同年年商务部制定《机电产品国际招标投标实施办法》(商务部令2004年第13号,有效期为2004年11月1日至2014年3月31日),对进口机电产品的国际招标投标做出系统规范。2007年,财政部制定《政府采购进口产品管理办法》(财库〔2007〕119号)(以下简称“119号文”),其第二十五条规定,涉及进口机电产品招标投标的,应当按照国际招标有关办法执行。“这实际上承认了进口机电产品由商务部门按照招标投标法及其相关规定进行管理的法律适用现状。鉴于机电产品本身不属于招标投标法所规范的工程建设项目和与工程相关的货物、服务,招标投标法本身亦未将机电产品纳入监管范围,《机电产品国际招标投标实施办法》的法律依据实际上是政府采购法及财政部18号令之规定。”成协中说。

到了2014年,商务部废止原《机电产品国际招标投标实施办法》,发布《机电产品国际招标投标实施办法(试行)》(商务部2014年令第1号)。同年修订的《条例》对于政府采购法的适用范围做了进一步明确,尤其是政府采购工程方面。很显然,机电产品的采购难以继续纳入招标投标法及其实施条例的适用范围。在此背景下,财政部对其18号令进行了修订,87号令第八十三条规定,政府采购货物服务电子招标投标、政府采购货物中的进口机电产品招标投标有关特殊事宜,由财政部另行规定。此项规定的实际意义在于,对于进口机电产品的招投标,不再适用商务部《机电产品国际招标投标实施办法(试行)》,而应当适用政府采购法及其实施条例。

“尽管从形式上和法律角度来看,《机电产品国际招标投标实施办法(试行)》仍然有效,但从实质上看,该试行办法的合法性基础已经不复存在。在《条例》已经对工程建设项目作出限定的情况下,87号令改变了属于货物类别的进口机电产品的法律适用,将进口机电产品的采购纳入政府采购法及其实施条例的适用范围,意图和内容均十分明确。”成协中表示。

对此,专家们认为,在2014年《条例》修改之后,机电产品招标的法律适用,应当由财政部做出专门规定,不应再延续先前适用招标投标法及其相关规定的格局。

明辨是非,进口采购有章法

根据政府采购法的有关规定,政府采购切忌“崇洋媚外”。

对此,成协中表示,是否采购进口产品,这主要取决于采购需求和市场选择。若采购标的在国内市场就能买到,但预算单位却在国际范围内采购,则与政府采购制度建立的初衷背道而驰,不利于国内市场企业良性发展。具体到本案,所有参加采购活动的供应商均为国内供应商,采购行为亦发生在国内,按照政府采购程序完全能够实现采购目的,并无进行国际招标的现实需要。

同时,朱士龙建议,在处理类似的案例时,财政部门应“约法三章”:一是已废止的规章规定应当不再执行,18号令已于2017年10月1日废止,其第八十六条规定的“政府采购货物中的进口机电产品进行招标投标的,按照国家有关办法执行。”已经不再执行,应当按照财政部令第87号第八十三条规定的“政府采购货物服务电子招标投标、政府采购货物中的进口机电产品招标投标有关特殊事宜,由财政部另行规定”。实施。但在实际工作中,还有相当多的采购人、代理机构在政府采购活动中,对于进口产品的采购,仍然按照《机电产品国际招标投标实施办法(试行)》的规定采用国际招标方式,这应当及时纠正。

二是正确理解和把握财政部119号文相关规定,尤其是第二十五条规定:“采购人采购进口产品的,应当同时遵循国家其他有关法律法规法规的规定。涉及进口机电产品招标投标的,应当按照国际招标有关办法执行。”简单说,就是87号令第八十三条已经明确规定了机电产品招投标有关事宜由财政部来另行规定,所以该项采购也就不适用《机电产品国际招标投标实施办法(试行)》了。

三是各级财政部门应当加强对采购进口产品(包括进口机电产品)依法监督管理的工作力度,避免这种规避政府采购违法行为的发生。

晓之以理,行政诉讼有前提

根据本案的处理结果,由于采购方式和程序法律适用错误,原采购项目废标,这不免让中标候选人感到委屈。

据了解,本案曾经引发了行政诉讼,中标候选人T公司针对财政部门的处理决定提起了行政诉讼,但法院以“T公司不是中标供应商”为由并未认可中标候选人的原告资格,认为其不符合法定起诉条件,驳回了中标候选人提起的行政诉讼。

“尽管该案例并未将行政诉讼的起诉资格作为案例要点列出,但这一点对于今后类似案件的处理也具有非常重要的意义。”成协中指出。

“但如果是中标供应商,因法律适用错误导致项目废标,其参与项目采购付出的收益无法得到维护,若中标供应商认为自己权益受损,其可以向过错方即采购人或代理机构来提起民事诉讼。财政部87号令第八十条有类似规定。”成协中进一步指出,这是因为,采购过程的法律适用问题主要是由采购人和代理机构决定的,供应商一般只是遵照相关要求来参与采购活动。

此外,朱士龙提醒,在实际工作中,采购人、代理机构往往认为凡是经过招标采购过程并产生了结果,就安全了,严重点说,采购人、代理机构在赌供应商不敢起诉、监管部门不敢处理处罚,存在侥幸心理,这种思想要不得,做法也不可取。同时要注意,采购项目适用法律错误的,除中标(成交)供应商与处理结果有利害关系外,其他供应商不具备针对此项处理决定提起诉讼的原告主体资格。

 

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